财政土地主管部门拟对土地储备进行绩效评价

李乐2019-07-15 08:34:09来源:中国经营报

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  事关地方政府一大重要收入来源的土地收储,正处在被持续性的严格管理与规范当中。除了财政部、自然资源部下发通知,要求对土地储备发行债券所获资金实施预算管理外,预算执行情况也已经纳入两个部门的视野。

  《中国经营报》记者获悉,财政和自然资源主管部门正拟对地方政府的土地储备项目进行的各项工作、财务指标等,进行全面绩效评价。这一绩效评价将与日后土地储备预算的情况挂钩。

  这意味着地方政府完成发债,以土地储备的科目获得融资后,必须提高土地储备资金的使用效率,当年度土地储备项目的进展如果不顺利,很可能将影响到其下一年度的发债融资,进而影响到可供使用、出让的土地数量,这将对地方的钱袋子产生连带影响。

 绩效评价

  “既然中央给开了口子,就一定会严格规范管理,对于这一点,我们是有心理准备的。”7月10日上午,东部某省自然资源厅的一位内部人士对记者说。他告诉记者,自然资源部等中央主管部门已经知会地方政府,主管部门将对土地储备项目开展绩效评价工作。

  这种绩效评价,是建立在近半年来对地方政府土地储备项目“给出路”的基础上的。先是财政部、原国土资源部联合下发通知,试点发行地方土地储备专项债券,用于解决地方土地收储、整理所需的资金问题;此后,财政部、自然资源部又下发文件,对土地储备项目实施预算管理。

  记者了解到,对地方政府土地储备项目的绩效评价工作,是在土地储备项目实施完毕、预算执行结束后进行,掌握绩效评估权力的,是财政和自然资源主管部门。

  “按照现在知会的主要意见,在绩效评估前,土地储备机构先对土地储备项目资产开展自评估工作,重点是看收支预算是否平衡,如果不平衡,就要先调整收支平衡的方案,这个要按照相关的程序来。”中部地区某省自然资源厅人士告诉记者。

  按照财政部、自然资源部的相关规定,收支平衡方案须由土地储备机构制定或调整,如果在自评估环节发现收支不能平衡,调整方案要报请财政、自然资源主管部门批准,待批准后,才能实施调整。

  在自评估工作结束后,财政主管部门将聘请第三方机构,对土地储备机构的自评估展开第三方评估。“这个评估工作是按照年度为单位开展的。”一位地方基层自然资源职能部门的人士告诉记者。

  规模庞大

  自中央政府同意试点地方政府发行土地储备专项债券以来,这种债券发行规模已经较为庞大。进入2019年6月以来,多个地方政府也进入土地储备专项债券发行的高峰期。

  “上海之后,北京也开始发行土地储备专项债券了,已经给承销商发了招标书了。”7月10日,一位债券承销商告诉记者,北京市发行的是二期至七期的土地储备专项债券。

  江西省则于7月4日上午,开始进行第二期土地储备专项债券的发行工作。记者从可靠渠道获悉,江西省今年第二期土地储备专项债券的发行额度,为50.1403亿元人民币。在此之前,已经有江苏、上海、河北、广西、重庆等省区市相继发行了土地储备专项债券。

  前述债券承销商人士告诉记者,这些省区市在发行专项债券的同时,都同步向债券承销商提供了收益平衡方案、财务评价报告和法律意见书。“从我们工作的角度看,最看重的还是收益平衡方案。”前述承销商人士告诉记者。

  从记者获得的几份收益平衡方案看,均包括了“收储”土地的各种成本支出项,同时,也包含对土地出让价格的预期。多位企业人士在看过这几份收益平衡方案后向记者表示,预期出让价格相对显现得较为保守。“这可能是出于规避风险的考虑,在最可控的范围内,实现收益平衡。”

  在记者掌握的《2019年上海市普陀区土地储备专项债券实施方案》(下称“方案”)中,普陀区政府称,该项目地块拟在2024年出让,参照同级别的基准地价,土地出让预期收入为14.07亿元,其中区级可得出让金比例为80.75%。

  据此,在综合测算资金成本等方面的因素后,这一土地储备项目可以实现资金收益平衡。

 影响未来

  “自评估、第三方评估还是主管部门的绩效评价,这个形式本身并不是最重要的,最重要的是,评估结果、绩效评价的结果,将影响到来年的专项债的预算、资金使用等很多方面的问题,所以地方政府,尤其是土地储备项目所在地的政府,是非常重视的。”前述东部某省自然资源厅的人士告诉记者。

  根据财政部的规定,财政部门应当委托第三方评估机构对土地储备机构年度自评估结果进行再评估,再评估结果作为调整相应中期财政规划和核定专项债务限额、土地储备专项债券额度的依据。

  记者了解到,国务院主管部门,将在经人大审议通过的地方债务总额规模以内,确定年度土地储备专项债券的额度。一旦因为评估结果未能达到要求,很可能将影响下一年度该地方土地储备专项债券的额度、规模等方面的问题。

  同时,财政部、自然资源部还要求,土地储备项目实施应当设定绩效目标,作为实施绩效运行监控、开展绩效评价的基础。项目实施完毕、预算执行结束后,财政部门和自然资源主管部门应当对土地储备项目开展绩效评价,评价结果作为以后年度预算安排的重要参考依据。

  “作为一个完全合规的融资工具,地方政府都不会愿意因为自己的评价、考核等方面出现问题,而影响到这个合规融资工具的使用,所以,会非常重视这种评估、绩效评价等,要尽可能保证,不出问题。”前述东部某省自然资源厅的人士告诉记者。

  其实,在业绩评价、自评估之前,还会有第三方审计介入。

  按照财政部的规定,项目实施过程中,土地储备机构可根据项目管理需要,委托有资质的中介机构对项目实施进行跟踪审计;项目实施有关单位应配合做好项目决算有关工作。项目实施完毕后,财政部门应当委托有资质的中介机构,对土地储备项目总体收支情况等进行审计。

  此外,自然资源主管部门受市、县人民政府委托代持土地储备资产,并交由土地储备机构具体管理。土地储备机构应当于每年四季度对所有土地储备项目对应的土地资产(包括正在实施的土地和已入库储备的土地)、负债进行统计,编制年末土地储备项目专用资产负债平衡表。

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